EL DERECHO A LA ACCION DE REPETICION DEL ESTADO

 

 

INDICE

 

INTRODUCCION

RESPONSABILIDAD EXTRA CONTRACTUAL

RESPONSABILIDAD ESTATAL

ORIGENES Y FUNDAMENTO

EVOLUCION

CLASES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

RESPONSABILIDAD ESTATAL EN PANAMA

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

FUNDAMENTO LEGAL

ACCION DE REPETICION

CONCEPTOS

ORIGINES HISTORICOS

ACCION DE REPETICION DEL ESTADO

CONCEPTO

FUNDAMENTOS

JURISPRUDENCIA SALA TERCERA

DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

LA ACCION DE REPETICION DEL ESTADO EN EL DERECHO COMPARADO

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA

 

                                                      INTRODUCCION

 

En un Estado de Derecho, el acatamiento de la Constitución y la Ley resulta de trascendental importancia para la seguridad jurídica, la estabilidad de una nación y por ende de una convivencia pacífica, como se aspira en toda sociedad jurídicamente organizada.

 

Al estar dotado el Estado de personería jurídica y estar integrado por personas naturales a través de las cuales ejerce sus funciones, es lógico que sea titular de derechos y a su vez objeto de obligaciones.  Por ende, le pueden ser endilgadas los distintos tipos de responsabilidad que contempla nuestro ordenamiento jurídico.

 

En el caso particular de este trabajo, nos interesa un tipo particular de responsabilidad estatal y es aquella cuyo origen descansa en un acto negligente o deliberado de un funcionario público en el ejercicio de sus funciones y que trae como consecuencia que el Estado se vea obligado a indemnizar por los daños y perjuicios causados, sea de manera extrajudicial o judicial.

 

Frente a una situación como ésta, luego de un desembolso estatal, la pregunta es si puede el Estado entablar una Acción de Repetición en contra de aquel funcionario cuyos actos dieron pie a que éste se viera obligado a responder por los daños y perjuicios.

 

Esta Acción de Repetición, constituye el objeto central de este trabajo, para lo cual nos referiremos a los temas de la Responsabilidad Extracontractual, la Responsabilidad Estatal,  la Acción de Repetición del Estado en la doctrina, el derecho nacional, derecho comparado y la jurisprudencia nacional e internacional.  Asimismo veremos los esfuerzos legislativos que en este momento se encuentran pendientes en la Asamblea Nacional y que se relación directamente con el tema en estudio.

  

 

I.RESPONSABILIDAD EXTRA CONTRACTUAL

 

El Diccionario Jurídico ESPASA, define la responsabilidad extra-contractual en los siguientes términos:

 

“La que nace de un daño producido a otra persona sin que exista relación jurídica convenida entre el autor del daño y el perjudicado.”

 

Distingue entre responsabilidad extra contractual subjetiva y objetiva.  La primea se refiere “a la responsabilidad por hecho propio, por hechos ajenos, por daños de animales y por las cosas que se poseen.”  La segunda, se refiere a “aquella en que el agente del daño viene obligado a repararlo, aunque no haya culpa, si sobreviene a consecuencia de su actuación o de cosas que le pertenecen o están bajo su guarda. Su fundamento estriba en la necesidad social de realizar una serie de actividades peligrosas deviniendo, necesario reconocer, el derecho de los perjudicados a la indemnización.”

 

A. RESPONSABILIDAD ESTATAL

 

En términos generales, ésta es definida por aquella que asume el Estado frente a los particulares y de éstos frente a él.  En base a ello, la existencia de un daño, implica necesariamente que exista una indemnización, situación que también le es aplicable al Estado, como persona de derecho público.

 

 

B.ORIGEN Y FUNDAMENTO

 

De acuerdo a DIEGO YOUNES MORENO, en su obra CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, los orígenes de la responsabilidad extra-contractual del Estado se remontan a la Declaración de los Derecho del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuando se reconoce el respeto a la popiedad privada y que la misma no será violentada salvó casos especiales por necesidad estatal, pero previa indemnización al propietario.

 

Manifiesta el autor que dados los estados monárquicos que imperaban en la época, su carácter absolutista, soberano y yo agregaría, hasta divino en que se basaban los mismo, impendían absolutamente que se quiera se pensase en la posibilidad de que el Estado tuviera que responder por los daños que causaba en el ejercicio de sus funciones.

 

Con la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, se da el primer paso para que los actos estatales que afecten derechos particulares, sean indemnizados, coyuntura que fue extendiéndose poco a poco toda la actividad estatal, más allá de la garantía del respeto a propiedad privada.

 

Como manifestamos en la introducción de este trabajo, resulta incongruente con un Estado de Derecho que a través de las leyes se obligue a los ciudadanos a indemnizar por los daños y perjuicios que causen a los particulares o al propio Estado, cuando él mismo como persona jurídica, no es sometido igualmente al mismo régimen legal.

 

C. EVOLUCION

 

Siguiendo las ideas del autor antes señalado, tenemos que históricamente en sus inicios las monarquías que regían los destinos de las naciones, no conceptualizaban la posibilidad de indemnizar a sus súbditos por daños ocasionados por ellas.

 

A partir de la Revolución Francesa, se dan los primeros pasos para rectificar esta omisión. 

 

Más adelante, con el desarrollo del Estado liberal y las nuevas políticas que llevan a convertir a éste en un Estado intervencionista, que empieza a ser proveedor de servicios públicos, dueño de hecho de empresas estatales, se ve obligado a que este se vea responsabilizado de los daños causados en ejercicio de estas actividades.

 

Con el Estado Moderno, la proliferación de los Estados Democráticos, la idea de un Estado responsable ante sus conciudadanos, crece y se expande en los diversos sistemas jurídicos nacionales, siendo extensivos a todos los servicios y funciones ejercidas por el Estado.

 

 

D.CLASES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

 

1. RESPONSABILIDAD INDIRECTA

Es aquella que se sustenta en la responsabilidad causada por culpa o daño, cometida por funcionarios o dependientes en ejercicio o en ocasión de sus funciones.

 

Contempla la culpa in eligiendo, respecto a la potestad estatal de la Administración de elegir a sus directores, gerentes o agente y la culpa in vigilando, siendo esta la supervisión y control que debe ejercer el Estado sobres sus funcionarios.

 

2.RESPONSABILIDAD DIRECTA

 

Aquí la responsabilidad no descansa en una persona al servicio del Estado como el caso anterior, sino que se deriva de la omisión del Estado en la prestación de los servicios que como tal está obligado a dar y que no cumplen con las expectativas esperadas, generando daños a los ciudadanos.

 

3.RESPONSABILIDAD ESTATAL EN PANAMA

 

En nuestro país no existe una regulación especial que establezca taxativamente la responsabilidad del Estado en toda su extensión.  Existen normas constitucionales que contemplan una responsabilidad directa del Estado por actos que afectan derechos de particulares, como la propiedad privada o derechos de explotación monopólicos.

 

E.FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

 

Siguiendo el origen francés, uno de estos supuestos, el respeto a la propiedad privada está contemplado en el artículo 48 de la Constitución Nacional.

 

“Artículo 48 La propiedad privada implica obligaciones para su dueño por razón de la función social que debe llenar.   
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos en la Ley, puede haber expropiación mediante juicio especial e indemnización.”

 

Asimismo se contempla en otros artículos, ciertos casos en particular en los que el Estado taxativamente se obliga a indemnizar a los particulares, a saber:

 

“Artículo 51 En caso de guerra, de grave perturbación del orden público o de interés social urgente, que exijan medidas rápidas, el Ejecutivo puede decretar la expropiación u ocupación de la propiedad privada.      
Cuando fuese factible la devolución del objeto ocupado, la ocupación será sólo por el tiempo que duren las circunstancias que la hubieren causado.     
El Estado es siempre responsable por toda expropiación que así lleve a cabo el Ejecutivo y por los daños y perjuicios causados por la ocupación, y pagará su valor cuando haya cesado el motivo determinante de la expropiación u ocupación.”

 

“Artículo 265 Podrán establecerse por la Ley, como arbitrio rentístico, monopolios oficiales sobre artículos importados o que no se produzcan en el país.

Al establecer un monopolio en virtud del cual quede privada cualquier persona del ejercicio de una industria o negocio lícito, el Estado resarcirá previamente a las personas o empresas cuyo negocio haya sido expropiado en los términos a que se refiere este artículo.”

 

Es interesante recordar que en los años 1978 a 1979, se dieron cantidad de expropiaciones de tierras, sin embargo estás no se ajustaron a lo establecido en la Constitución Nacional.  Sin que existieses un acuerdo entre las partes o sin la existencia de un proceso judicial, se dictaminaron expropiaciones, donde además en la misma resolución se estableció unilateralmente la indemnización mediante bonos agrarios pagaderos a través de la Contraloría General de la República.

 

Pasada la Invasión Norteamericana, se interpusieron sendas demandas de inconstitucionalidad en contra de dichos Decretos, fueron declarados inconstitucionales y los beneficiados acto seguido interpusieron demandas civiles en contra del Estado, reclamando indemnización por el valor de las tierras expropiadas ilegalmente más los daños y perjuicios causados.  Estas demandas no prosperaron por falta de jurisdicción, sustentando los jueces que estas demandas debían ser dirigidas a la Sala Tercera del acorte Suprema de Justicia.

 

F. FUNDAMENTO LEGAL

 

En este punto, es preciso diferenciar la responsabilidad civil de la responsabilidad administrativa del Estado.  Ello en vista de que el Estado como persona jurídica puede ser objeto de obligaciones puramente civiles y por tanto debatibles en la jurisdicción civil, así como obligaciones y responsabilidades inherentes al ejercicio de sus funciones que son debatibles en la Sala Tercera de la Corte.

 

 

II. ACCION DE REPETICION

 

A.CONCEPTOS: Consecuencia del reconocimiento indemnizatorio efectuado por éste, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, por el daño antijurídico infringido a un tercero, causado por una conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor público  o de un tercero en desarrollo de funciones públicas.

 

 

B.ORIGEN

 

El origen de esta figura jurídica descansa en las normas civiles en donde se faculta a quien ha tenido que responder por imperio de la Ley, patrimonialmente por los actos de otros o en el evento de haber satisfecho una obligación de otra persona.

 

En este caso, quien pagó, tiene derecho a recuperar el monto de lo pagado, de parte del  responsable del acto que generó el daño que tuvo que ser reparado o indemnizado.

 

Siendo que este derecho es atribuible a personas tanto naturales como jurídicas, el Estado de encontrarse en este supuesto, tiene lógicamente este mismo derecho de acción de recuperación.

 

 

C. ACCION DE REPETICION DEL ESTADO

 

1. CONCEPTO:  Es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.

 

2. FUNDAMENTO.

Tal y como mencionamos ut supra, en principio el origen radica igual cómo ocurre en el ámbito civil.  Sin embargo, es importante indicar que donde no hay discusión es cuando ocurre por actos del Estado que son esencialmente civiles.

 

Sin embargo,  en el caso que nos ocupa en este trabajo, cuando el Estado es condenado a pagar daños y perjuicios mediante acciones dilucidadas ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, específicamente por Acciones de Plena Jurisdicción o Acciones Reparadoras Directas, no existe normativa legal que faculte al Estado ha ejercer una Acción de Repetición contra el funcionario público que haya dado pie mediante sus actos ilegales o ilícitos, etc, a un daño que tiene que ser reparado, cómo sí ocurre en otras legislaciones.

 

3. JURISPRUDENCIA SALA TERCERA

En los últimos cinco años, se ha dado un fenómeno sin precedentes, donde frente a la designación de una nueva Procuradora General de la Nación, se dieron múltiples destituciones de las Jefaturas del Ministerio Público.

 

Pero lo novedoso lo constituye el hecho de que un alto porcentaje de estos funcionarios destituidos, entablaron Acciones Contencioso Administrativas de Plena Jurisdicción y los fallos les fueron favorables, donde además de ordenar el respectivo reintegro a sus puestos, se ordeno el pago de los salarios caídos que corren desde su destitución hasta el momento de su restitución en los puestos.  Debido a que los reintegrados en su mayoría ocupaban altas jefatura de la Institución, el monto de los salarios caídos resulto bastante alto, por lo que sumado el quantun de todos los casos ya van rondando los dos millones de dólares.

 

Lo preocupante es que ese dinero sale de las arcas del Estado que bien podrían usarse para mejorar el sistema de administración de justicia que está tan necesitado de fondos.  Y que finalmente estos fondos salen de los impuestos que todos pagamos.

 

Frente a esta realidad, parece justo que aquel funcionario cuyas actuaciones fueron declaradas ilegales y que generaron estas indemnizaciones, respondan al Estado por estos desembolsos.

  Tenemos entonces que hay un vacío legal en estos casos, por los que se hace necesario que se tomen acciones para proteger las arcas estatales.

 

II. LA ACCION DE REPETICION DEL ESTADO EN EL DERECHO COMPARADO

 

A. COLOMBIA

 

EN CUANTO A SU NATURALEZA: A PESAR DE QUE LA LEY LA CALIFICA COMO UNA ACCIÓN CIVIL, EN REALIDAD ES UNA ACCIÓN DE DERECHO PÚBLICO.

 

El artículo segundo de la ley 678 de 2001, establece que la acción de repetición es de naturaleza civil. Sin embargo, si se analiza más detenidamente la naturaleza de la acción de repetición, se puede deducir que no es una acción civil, sino una acción regida en un todo por el derecho público.

 B.MEXICO

 

El autor mejicano ALVARO CASTRO ESTRADA, manifiesta en su artículo titulado “La Responsabilidad Patrimonial del Estado”, manifiesta que se hace necesario que se establezca un régimen de responsabilidad patrimonial del Estado que presuponga el reconocimiento de tres aspectos a saber:

a)   Que las cargas públicas deben repartirse por igual entre quienes se benefician de la actividad estatal;

b)   Quien cause un daño, debe repararlo, así sea el Estado; y

c)   Que los servidores públicos son los medios a través de los cuales se expresa el poder público, por lo que se justifica que los daños causados por estos sean asumidos por el Estado, sin perjuicio que éste tiene el derecho de repetir contra estos funcionarios.

 

Por otro lado, en el Estado de Guanajuato, como estado federal mejicano,  según el autor Alejandro Sanchez García, manifiesta que debemos entender por responsabilidad del estado:

Se ha entendido en términos generales a la responsabilidad del Estado como aquella “obligación que tiene el Estado de proteger jurídicamente a los ciudadanos contra decisiones arbitrarias e ilícitas de la administración pública: federal y estatal, y de sus funcionarios indemnizándolos del daño causado mediante una compensación económica que restituya el perjuicio patrimonial e inclusive moral que el Estado ocasione como consecuencia de la actividad administrativa que desempeña en cumplimiento de las funciones que le han sido encomendadas

 

La Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de Guanajuato establece en su artículo 52 que Los sujetos obligados podrán repetir de sus servidores públicos el pago de la indemnización cubierta a los particulares cuando, previa sustanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato, se determine su responsabilidad.

 

C. ECUADOR

Nuestro hermano país en el artículo  20 de la Constitución, dispone que las instituciones del Estado deberán indemnizar a los ciudadanos por los perjuicios que les irroguen como consecuencia de la deficiente prestación de servicios públicos o de actos de cualquier empleado público en el desempeño de su cargo.

Dicho precepto constitucional, también que el Estado tendrá derecho de repetición para cobrarle al empleado negligente los dineros que hayan servido para indemnizar a los ciudadanos afectados.

Sin embargo, la misma no ha sido desarrollada aún, pero están en busca del dictar una normativa legal que regule este aspecto constitucional, a fin de que ejerzan el derecho de repetición contra cualquier autoridad, funcionario y/o servidor público, en todos los casos en los que hubieren sido condenados, en sentencia o resolución, por los jueces y/o tribunales, al pago de compensaciones económicas, a favor de quienes hayan interpuesto acciones judiciales, como consecuencia de la prestación deficiente de servicios públicos.

El proyecto que está en estudio, indica que la Contraloría General del Estado determinará las responsabilidades administrativas y civiles culposas de los funcionarios negligentes, así como los indicios de responsabilidad penal.

 

 IV.INICIATIVAS LEGISLATIVAS PENIENTES EN LA ASAMBLEA NACIONAL DE PANAMA

 

A.PROYECTO DE LEY 9 DE 2009.

Proyecto de Ley No. 9 de 2009 “Que regula la responsabilidad del Estado por la mala prestación de sus servicios y por la violación a los derechos humanos, así como la acción de repetición de los servidores públicos responsables”

 

En su exposición de motivos indica que actualmente no se contempla la facultad expresa para que el Estado pueda repetir contra los servidores públicos que hayan sido declarados responsables de los perjuicios causados en ejercicio de sus funciones.

 

En el Capítulo II se regula la Acción de Repetición del Estado, en sus artículos 5, 6 y 7, se establece que en todos aquellos casos en que el Estado por hechos, acciones u omisiones de sus servidores públicos, sea declarado responsable, podrá el Estado interponer la Acción de Repetición en contra de ellos.

 

B. PROYECTO DE LEY 96.

 

Proyecto de Ley No. 96,  "Por la cual se modifica y adiciona el Artículo 1645 del Código Civil"

 

En la exposición de motivos indican los Diputados lo siguiente:

 

“El país ha visto como en un sinnúmero de ocasiones el Estado ha tenido que pagar millonarias sumas de dinero, como resultado de los daños y perjuicios causados a los particulares derivados del abuso de autoridad, la extralimitación de funciones, la negligencia e ignorancia de la Ley por parte de funcionarios públicos que no actúan con la prudencia y diligencia que cada situación aconseja conforme

nuestro ordenamiento jurídico, 10 que trae como consecuencia demandas en las esferas judiciales nacionales e internacionales, en virtud de ]a afectación de derechos civiles, laborales y humanos de las personas.

 

Este Proyecto de Ley tiene como finalidad pues, hacer responsable al funcionario público por sus actos, poniendo como garantía su propio patrimonio, de modo que sea consciente que al momento de actuar indebidamente no le va a dejar la carga irresponsablemente al Estado, sino que él también será responsable con sus bienes; buscando con ello que haya una gestión pública más apegada a la Ley con la debida responsabilidad profesional.”

 

El texto del proyecto de ley en sí, tiene el siguiente contenido:

 

Artículo 1: Adiciónese un párrafo al Artículo 1645 del Código Civil el cual quedará así:

"Artículo 1645. La obligación que impone el Artículo 1644 es exigible no sólo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder.

El padre y la madre son responsables solidariamente de los perjuicios causados por los hijos menores o incapacitados que están bajo su autoridad y habitan en su compañía.

Los son igualmente los dueños o directores de un establecimiento o empresa respecto de los perjuicios causados por sus dependientes en el servicio de los ramos en que los tuvieran empleados, o con ocasión de sus funciones.

El Estado, las instituciones descentralizadas del Estado y el Municipio son responsables cuando el daño es causado por conducto del funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada, dentro del ejercicio de sus funciones. N o obstante, el funcionario que con dolo, negligencia o ignorancia de la ley causó el daño, deberá responder solidariamente coo su patrimonio por los daños y perjuicios causados; sin excluir el derecho de repetición que contra éste tiene el Estado.

Son, por último, responsables los maestros o directores de artes y oficios respecto a los perjuicios causados por sus alumnos o aprendices, mientras permanezcan bajo custodia.

La responsabilidad de que trata este artículo cesará cuando las personas de derecho privado en él mencionadas prueben que emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño."

 

 

CONCLUSIONES

 

A manera de conclusión, tenemos que la Acción de Repetición que puede ejercer el Estado en aquellos casos en que le es atribuida responsabilidad frente a los particulares, no esta contemplada como tal en nuestra legislación nacional.

 

A diferencia de otros países donde de manera consecuente con su papel de Estado garante del las leyes, se contempla constitucionalmente la obligación del Estado de responder por los daños y perjuicios causados, así como su obligación de repetir contra los funcionarios que hayan generado el daño o perjuicio a los particulares.

 

Es una figura indispensable en todo Estado, como mecanismo de recuperación del dinero de los contribuyentes que por acciones negligente o dolosas, tienen que ser utilizado para pagar indemnizaciones por daños y perjuicios causados.

 

Por ende, recomendamos se tomen medidas necesarias para que se proceda con su incorporación al derecho nacional, a fin de que se garanticen además de los derechos de los afectados por el Estado, los derechos de todos nosotros como contribuyentes.

 

 

 

 

BIBLIOGRAFIA

Constitución Nacional de 1972 y sus actos reformatorios de 1978, 1983,  actos legislativos de 1994 y acto constitucional de 2004

Código Judicial de la República de Panamá

Código Civil de la República de Panamá

Diccionario Jurídico Espasa

Diccionario Jurídico Elemental, Guillermo Cabanellas.

Curso de Derecho Administrativo, Diego Younes Moreno, Editorial Temis, 1997.

Manual de Derecho Privado Contemporáneo, Pedro Lafont Pianetta, Editorial Librería del Profesional, 2006.

Memorias del II Congreso Panameño de Derecho Procesal

Memorias del IV Congreso Panameño de Derecho Procesal

Memorias del V Congreso Panameño de Derecho Procesal

Memorias del VI Congreso Panameño de Derecho Procesal

Pagina Web de la Asamblea Nacional www.asamblea.gob.pa