“LA ACCION DE CUMPLIMENTO EN EL DERECHO COMPARADO Y LA
NECESIDAD DE SU IMPLEMENTACION EN PANAMA”
INTRODUCCION
I.ANTECEDENTES HISTORICOSA.INTERDICTOS ROMANOS
B.DERECHO ANGLOSAJON
1.WRIT OF MANDAMUS
2.WRIT OF INJUCTION
C.DERECHO LATINOAMERICANO
II.CONCEPTO
A.ALANCE
B.FINALIDAD
C.PRESUPUESTOS
D.CADUCIDAD
E.COMPETENCIA
F.TRAMITACION
G.PRINCIPIOS PROCESALES
H.CONTENIDO DEL FALLO
III- ACCION DE CUMPLIMIENTO EN EL DERECHO COMPARADO
A.COLOMBIA
B.PERU
C.ECUADOR
IV.NECESIDAD DE IMPLEMENTAR LA ACCION DE CUMPLIMIENTO EN PANAMA
A.REFORMA CONSTITUCIONAL
B.CUERPO NORMATIVO LEGAL
C.FINALIDAD
D.ALCANCE
E.OBJETO
F.CONTENIDO DEL FALLO
CONCLUSIONES
INTRODUCCION
En nuestro país, no es extraño encontrarnos diariamente en
el ejercicio de la profesión, con situaciones donde funcionarios públicos
incluyendo aquellos vinculados a la administración de justicia, no dan
cumplimiento a obligaciones contenidas en las normas jurídicas, sentencias o
decisiones con fuerza de ley. Ante esta
realidad, los abogados nos valemos de acciones de amparo de garantías
constitucionales, denuncias penales por incumplimiento de los deberes de los
servidores públicos o abuso de autoridad, incidentes de desacato, entre otros.
Sin embargo, observamos que ninguno de estos mecanismo
parece recoger en esencia, como una de sus funciones, lograr que se ejerza un
verdadero poder coercitivo con el fin de que se de cumplimiento a la obligación
contenida en la norma, sentencia o resolución que se trate.
De ahí que esta Garantía Constitucional, la Acción de
Cumplimiento, tenga por objeto, precisamente lo antes anotado, como su función
u objeto principal, razón por la cual comienza a ser recogida en algunos países
latinoamericanos a nivel constitucional, desarrollada legalmente y
efectivamente implementada dentro de sus respectivos ordenamientos jurídicos.
Se hace necesario que en nuestro país tomemos nota de estos
avances en la protección de los derechos constitucionales y las garantías que
los respalden, para que la efectividad del
imperio de las normas jurídicas y de las decisiones emanadas de los órganos de
la jurisdicción, realmente creen una confianza en el estado derecho y por ende
seguridad jurídica.
De ahí, que nos ocupemos de esta temática.
I.ANTECEDENTES HISTORICOS
Ante el estudio de toda institución
jurídica es necesario que se revisen sus antecedentes, a fin de comprender el
por qué de su surgimiento y la naturaleza jurídica de la misma. De la revisión de diversos artículos,
encontramos que hay investigadores que encuentran en el derecho romano y el
derecho anglosajón, los principales antecedentes de la Acción de Cumplimiento,
los cuales pasamos a revisar rápidamente.
A.INTERDICTOS ROMANOS
Los
interdictos en el derecho romano, tenían la particularidad de ser tramitados de
manera más expedita en tutela de derecho reales o personales de los ciudadanos
romanos, de ahí la diferencia que tenían con respecto de las acciones
judiciales que tenían un trámite más extenso.
Básicamente,
a través de los interdictos, se ordenaba de manera sumaria por parte de los
Pretores, hacer algo o abstenerse de hacerlo, quedando para quien se sintiera
afectado, la vía ordinaria de reclamación.
Así
observamos una primera noción de tutela sumaria de derechos de los
particulares, existente en Roma, con la única diferencia que en este caso, los
mismos eran oponibles tanto contra particulares como contra magistrados romanos
jerárquicamente supeditados al Pretor.
B.DERECHO ANGLOSAJON
En
el derecho anglosajón, coinciden muchos autores que se encuentra el antecedente
más próximo a esta acción de cumplimiento, tal y como ha sido concebida en el
Derecho Latinoamericano.
Así
tenemos que se refieren a dos instituciones procesales a saber: el Writ of
Mandamus y el Writ of Injuction.
b.1.WRIT OF MANDAMUS
Esta
figura constituye en este sistema, una orden que emana de un tribunal
competente, dirigido a tribunales de menor jerarquía o a autoridades
administrativas, para que den cumplimiento a un deber impuesto por la ley, ante
su omisión en perjuicio de quien genera la acción, es decir busca un hacer, un
ejecutar algo.
Se
entiende que la misma es utilizada en su mayoría en contra de las acciones de
los tribunales de justicia, que incumplen obligaciones claramente plasmadas en
la Ley y que de manera injustificada ignoran, creando con ello, la negación de
derechos a las partes de los procesos, lo cual lógicamente genera daños y
perjuicios.
Se
cita como ejemplo clásico el caso MARBURY vs. MADISSON, toda vez que el objeto de la pretensión del
demandante era que se ordenara al Secretario de Estado WILLIAM MADISSON, la
entrega de su nombramiento como Juez de Paz.
Lo que se pedía en este caso o el mecanismo procesal utilizado, era
precisamente un Writ of Mandamus, para que se cumpliera con lo pedido.
b.2.WRIT OF INJUCTION
Esta
figura jurídica, tiene por objeto prohibir algo u ordenar que se abstenga de
hacer una cosa que es contraria a la Ley, de ahí la diferencia con la anterior,
cuyo propósito era ordenar la ejecución o cumplimiento de algo.
De
esta manera, observamos como en el derecho anglosajón a través de ambas figuras
jurídicas, se tutelan intereses de los particulares, no sólo frente al Estado,
sino incluso contra otros particulares, siendo ambas también antecedentes más
inmediatos a la Acción de Cumplimiento.
C.DERECHO LATINOAMERICANO
En
el derecho latinoamericano, encontramos instituciones jurídicas similares a las
anglosajonas recogidas en el derecho constitucional brasileño y argentino.
c.1.
BRASIL.
Recogido
en la Constitución Brasileña de 1998, se establece la posibilidad de usar un
mandado de injunçao, cuando ante la
ausencia de normas reguladoras, se haga imposible el ejercicio de derechos y libertades constitucionales. El origen de esta figura, en el caso de
Brasil, está directamente relacionada con el Writ of Injuction del Derecho
Anglosajón.
c.2. ARGENTINA.
En
Argentina, encontramos dos tipos de mandamientos cuyos contenidos son idénticos
a los vistos en los antecedentes del derecho anglosajón: un Mandamiento de
Ejecución y un Mandamiento de Prohibición.
Sin
embargo, a diferencia de Brasil que la contempla en la Constitución del país,
en Argentina, esta contemplada en las Constituciones Provinciales, no en la
Federal.
En
cuanto al objeto u contenido, es similar a los antecedentes antes revisados,
siempre frente a una obligación legal, quien se sienta afectado por la omisión,
puede compeler al obligado a cumplir con la obligación impuesta, previa
comprobación sumaria de los hechos invocados, de lo cual el juez debe ordenar
la ejecución en un tiempo perentorio.
II.CONCEPTO
El
autor EDGAR CARPIO MARCOS, define la Acción de Cumplimiento de la siguiente
manera:
“Es un proceso mediante el cual lo particulares pueden
reparar agravios a ciertos derechos e intereses subjetivos derivados del
incumplimiento, por parte de las autoridades o funcionarios públicos, de
mandatos establecidos en normas con rango de ley o en actos administrativos.”
A.ALCANCE
De las lecturas de diversos artículos y
referencias a la Acción de Cumplimiento, vemos que el denominador común para
identificar cual es el alcance de la misma, es logar hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o una resolución o más bien, el cumplimiento de una
obligación contenida en la Ley o en una resolución que sea de obligatorio
cumplimiento.
B.FINALIDAD
Definitivamente
que debe ser entendida como una garantía o mecanismo de protección de derechos,
los cuales pueden estar recogidos a nivel constitucional o legal, o reconocidos
en una resolución de autoridad competente.
A
nuestro criterio, la finalidad de la Acción de Cumplimiento, a parte de tutelar
los derechos de los particulares que se ven afectados con la omisión reclamada,
como efecto directo de la misma, también cumple una función general, pues se
tutela el respeto al ordenamiento jurídico en todos sus rangos, pues lo que se
busca es que se de cumplimiento a la norma vigente y a los derechos reconocidos
por las autoridades competentes, en aplicación de estas normas, de manera que
como dijimos en la introducción, todo ello se traduce socialmente, en seguridad
jurídica, como una manifestación de una tutela judicial efectiva.
C.PRESUPUESTOS
Es
importante conocer los prepuestos que deben existir para que sea procedente una
Acción de Cumplimiento, de tal forma que de manera general, podemos enumerar
los siguientes presupuestos básicos:
c.1. Una norma o resolución de autoridad competente, de la
cual se derive una obligación clara.
c.2. Que se acredite que la autoridad o particular,
encargada de ejecutar la obligación que se trate, no lo haya hecho.
c.3 Que no existan otros mecanismos a través de los cuales
se puedan tutelar los derechos conculcados por la omisión.
c.4. Legitimación Activa, cuando se trate de intereses
públicos basados en normas o actos de carácter general, puede ser interpuesta
por cualquier persona, pero cuando se trate de intereses particulares, debe
tratarse de quien resulte afectado por el acto u omisión.
c.5 Legitimación Pasiva, en general esta Acción puede
interponerse contra el Estado, es decir contra todo funcionario público. También puede operar contra particulares
cuando estos ejerzan funciones públicas.
D.OPORTUNIDAD PROCESAL DE EJERCITARLA
En
general no se establece un término para interponer la acción, pues se equipara
a una acción popular de efectos generales, sin embargo, consideramos que en el
caso de que se trate de un interés particular o personalísimo, es decir que
solo afecte a una persona, debería contemplarse un término fatal para la
interposición.
E.COMPETENCIA
La
competencia varia de acuerdo al país y al enfoque que se le de a la
Acción. Por ejemplo, en los países con
sistemas federales, atribuyen el conocimiento a los Tribunales Supremos
Federales, en otros, se circunscriben a
los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa, etc.
De
ahí que la asignación de la competencia, dependerá del sistema y organización
judicial que impere en el país determinado.
Sin embargo, consideramos que debe tratarse de Tribunales con una
competencia y jerarquía alta, para tener el poder coercitivo necesario para hacer
cumplir sus decisiones.
F.TRAMITACION
La
tramitación ha de estar caracterizada por ser sumaria, rápida, eficaz, ausente
de formalismos, de cargas económicas y donde prevalezca el respeto y tutela del
derecho sustancial.
H.CONTENIDO DEL FALLO
Básicamente,
el fallo debe hacer una identificación de las partes, tanto de quien ejercita
la acción, como de quien es el objeto de la misma, de igual manera establecer
cual es la obligación que se aduce incumplida, ya sea a nivel de norma legal o
de una resolución de autoridad competente y las prueba de que la misma,
efectivamente no se ha cumplido a pesar del requerimiento directo que se le ha
hecho por parte de quien se considera afectado.
Luego
de ello, si las pruebas así lo señalan el tribunal encargado del examen de la
Acción de Cumplimiento, deberá emitir un fallo donde ordene el cumplimiento de
la obligación en un término perentorio.
III.ACCION DE CUMPLIMIENTO EN
EL DERECHO COMPARADO
A.COLOMBIA
En
Colombia se ha reconocido como antecedente directo de la Acción de
Incumplimiento, el Writ of Injuction anglosajón. Ello motivado por el creciente aumento en la
actitud de ignorar el cumplimiento de las obligaciones legales, principalmente
de los funcionarios públicos, realidad que se repite en nuestro país.
En
cuanto a sus presupuestos legales, hay coincidencias con los que fueron
identificados antes, como lo son: prueba de la renuencia al cumplimiento de la
obligación de que se trata, que los derechos que se desean proteger, no sean
tutelados por otras acciones y finalmente que no se trate de hacer cumplir
normas que impliquen gastos. Este último
para nuestro concepto, desnaturaliza el objeto de la acción, pues desconoce el
derecho a aquel que tenga derecho a recibir algún beneficio económico por parte
del Estado y que este no lo haya hecho.
En
fallo de la Corte Constitucional Colombiana en el año 2000, referido a la
Acción de Cumplimiento dijo lo siguiente:
“ la referida acción se encamina a procurar la vigencia y
efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual
conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho,
que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico
justo”
De
manera que observamos que, tal y como hemos venido sostenido en diferentes
partes de esta trabajo, no sólo hay una tutela del interés particular afectado,
sino del respeto a las normas jurídicas.
B.PERU
Segundo
país de Latinoamérica en incorporar esta Acción en su Constitución, en 1993,
donde es entendido como una Garantía Constitucional contra cualquier autoridad
o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades legales.
En
cuanto a sus presupuestos, tenemos que debe haberse requerido al funcionario el
cumplimiento de la obligación y que lo reclamado no se encuentre dentro de un
listado, respecto del cual se ha indicado no procede esta Acción. Entre las listadas tenemos: resoluciones del
Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones; el
Congreso Nacional para que se apruebe una Ley, cuando los derechos puedan se
tuteladas por otras garantías constitucionales, por mencionar algunas.
C. BOLIVIA
Fue
incorporada en la nueva Constitución de 2009, donde establece que la Acción de
Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones
constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de
garantizar la ejecución de la norma omitida.
Entre
sus novedades esta que en el trámite a seguir se establece que la decisión del
caso se hará en audiencia pública, y que luego de ello, la decisión adoptada
debe ser ejecutada sin dilación.
D. ECUADOR
En
Ecuador, hay por ahora una propuesta de incorporación en su derecho nacional,
donde se prevé ser incorporada a su Constitución. El artículo que propone establece que: Toda
persona podra acudir ante el Juez Constitucional, para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley, norma o un acto administrativo de carácter general. En caso de prosperar la acción, la sentencia
ordenará a la autoridad o funcionario renuente, el cumplimiento del deber
omitido, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.
IV.NECESIDAD DE IMPLEMENTAR
LA ACCION DE CUMPLIMIENTO EN PANAMA
Luego
de investigado sobre este tema, sus antecedentes, sus objetivos, finalidades,
su tratamiento en el derecho comparado, creemos necesario que se estudie su
futura implementación en nuestro país, sobre todo ahora que nos avocamos a un
cambio constitucional.
De
manera que uno de los primeros pasos que se deben dar es precisamente
incorporar este tema, dentro de las propuestas de modificación a la
Constitución que está siendo evaluado por la Comisión de Notables, pues debemos
partir por incluir la figura como una garantía constitucional.
Posteriormente
debe desarrollarse a través de una Ley, donde se vean los detalles del
procedimiento, de los presupuestos procesales, de las competencias, etc.
La
finalidad nos parece que esta clara, tutelar tanto los derechos que se vean
afectados como el imperio de la ley, el respeto al sistema jurídico
vigente. En cuanto al alcance, debe
abarcar obligaciones que descansen en funcionarios públicos e inclusive de
particulares cuando cumplan funciones públicas.
Respecto
de la competencia, puede utilizarse una similar a la usada en materia de
Amparos de Garantías o de Habeas Data, ante la ausencia de una jurisdicción
constitucional independiente.
De
manera que consideramos importante que nos mantengamos a la vanguardia en
materia de tutela constitucional de derechos y debemos contemplar esta figura
en nuestro país que no escapa a la realidad de que muchos funcionarios no
acatan la ley o las resoluciones de autoridad competente. Ante esta realidad, no existe una acción que
tutele eso específicamente, la ejecución efectiva de la ley.
CONCLUSIONES
Hemos
hecho una revisión rápida concerniente a la Acción de Cumplimiento, en cuanto a
sus orígenes más antiguos, sus antecedentes más próximos y su tratamiento
actual en países de latinoamérica.
Vemos
que la confianza en el sistema legal de un país es de vital importancia en el
Estado de Derecho, de ahí que si hay seguridad en que las leyes se cumplen a
cabalidad, que quienes tienen la responsabilidad de aplicar estas normas, lo
hacen con responsabilidad y apegados a la estricta legalidad y a la
Constitución, entonces habrá seguridad jurídica.
De
ahí que su incorporación a nuestro derecho positivo nacional, sea necesaria, en
beneficio de nuestro país, de los derechos de los particulares y en procura de
una tutela judicial efectiva.
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